지역균형발전협의체와 지역균형발전협의체 자문단은 12일 오후 2시 충북발전연구원 4층 대회의실에서 '역주행 균형발전, 새로운 대안을 찾다!'라는 주제로 수도권 규제완화 대응 충청권 정책토론회를 개최했다.

충청권 정책토론회는 20대 국회 개원 후 입법 발의되고 있는 수도권 규제완화에 대한 정량적인 분석과 함께 지역균형발전의 대안을 모색하기 위해 마련됐다.

이날 정책토론회에서 토론자로 나선 충북발전연구원 원광희 북부분원장/수석연구위원은 "수도권의 경쟁력이 떨어지는 이유는 오히려 과밀화로 인한 교통혼잡, 환경오염, 토지·주택 부족, 물가상승 등에 있다"고 지적하고 "규제를 풀어 기업 활동으로 얻게 될 눈앞의 작은 이익보다는 과밀화의 부작용이 초래할 엄청난 사회적 비용과 지방의 피폐화에 더 눈을 돌려야 한다"고 꼬집었다.

다음은 충북발전연구원 원광희 북부분원장/수석연구위원의 토론 내용을 정리한 것이다.

수도권 규제완화, 누구를 위한 정책인가

역대 정부에서부터 시작된 수도권 규제완화 움직임이 현 정부에서 가시화하면서 수도권과 비수도권간 갈등이 본격화되고 있다.

정부에서는 수도권 정비계획법, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 등 수도권규제와 관련된 법령을 개정하는 등 명시적, 직접적인 방법으로 수도권 규제완화를 추진하고 있다.

이전 정부의 규제완화는 대상과 범위가 수도권에 한정되어 있어 반대논리 개발이 용이할 뿐만 아니라 비수도권의 즉각적인 정책대응이 가능했으나, 박근혜 정부는 창조경제 실현, 일자리 창출 등을 위한 투자활성화 명목으로 관련 규제 전반에 대한 완화정책을 추진하고 있어 대응이 쉽지 않다.

박근혜 정부 출범 후 총 9차례에 걸쳐 발표된 규제개혁 중심의 투자활성화대책은 대부분이 실질적인 수도권 규제완화에 대한 내용이나 지방의 입장에서는 해당 자치단체간의 입장차이로 인해 체계적인 분석 및 논리개발이 어려워 비수도권의 정책적 대응이 어려운 상황이다.

구조적 악순환의 고착화

국토면적의 11.8%에 불과한 수도권에 전체 인구의 49.3%, 경제활동인구의 50.4%, GRDP의 47.1%, 사업체의 47.4%, 500인 이상 기업의 58.5%, 종사자의 51.0%, 총 연구개발비의 64.3%, 연구개발 인력의 63.0%, 예금의 71.0%, 기업대출금의 65.6%가 집중되어 있다.

수도권의 집중에 따른 문제점은 각종 사회적 비용발생에 따른 국가경쟁력이 약화된다는 점이다.

수도권 중심의 국토정책으로 인해 교통, 환경시설 등 추가적인 기반시설 수요가 상승하고, 교통정체, 공해발생 등을 해소하기 위한 사회적 비용발생이 불가피한 것으로 분석되고 있다.

결국 수도권 집중화로 인해 국민들이 부담하게 될 사회적 총비용이 약 27조 4000억 원에 달할 것으로 추정되며, 수도권 대기오염 피해비용 약 10조 4000억 원, 환경처리비용이 약 4조 2000억 원, 교통혼잡비용이 약 12조 8000억 원으로 추산되는 바와 같이 과도한 수도권 집중으로 인한 폐해는 국가경쟁력을 약화시키게 된다.

이러한 수도권으로의 과도한 집중의 문제에 대한 근본적인 해결책 없이 추진되는 수도권 규제완화는 인구 및 산업의 집중을 가속화 시키고 이에 따른 교통·환경·주택 등 사회적 비용은 상상하기 어려울 정도로 매년 지속적으로 증가하는 것이다.

결국 집중의 폐해는 수도권 주민들의 삶의 질을 저하시키고 비수도권은 투자유치능력 및 중심성 저하로 인해 지역발전을 위한 '혁신 및 창의성 약화 → 산업경쟁력 약화 → 수도권 경쟁력 약화 → 국가경쟁력 약화'라는 악순환 고리가 발생된다는데 문제의 심각성이 있다.

또한 지역거점도시 미발달로 국가전체의 효율성 저하의 문제를 들 수 있다.

수도권의 과도한 집중에 따른 외부불경제현상이 나타나고 있는데, 경제력의 수도권집중으로 상당수의 지역인재가 수도권으로 유출되면서 비수도권은 혁신역량 저하와 인력난이 가중되고, 이는 지역적 비교우위 활용을 불가능하게 해 장기적으로 국가전체의 효율성이 저하될 수 있다는 것이다.

즉, 비수도권은 '인구감소 → 노동력 부족 → 기업유치 한계 → 고용감소 → 소비위축 → 지역경제의 침체'로 연결되는 악순환 고리가 고착화되고 있다.

규제완화의 악영향

박근혜 정부 출범 이후 규제개혁 중심의 투자활성화대책을 발표하였는데, 총 191개 과제 중 현장대기 프로젝트 19개, 제도개선 관련 172개 과제이며, 대부분이 수도권 규제완화와 연관되어 있다.

박근혜 정부의 규제개선 중심의 투자활성화대책은 동시다발적인 법 개정(대통령령, 시행령, 시행규칙 등)을 통해 수도권 규제완화의 근거를 마련하는 동시에 상당수의 규제개선이 유기적으로 이루어지고 있다.

또한 발표된 과제 대부분이 투자활성화라는 명목이지만 기업의 수도권 입지를 조장할 뿐만 아니라 수도권 입지유인전략이라는데 문제의 심각성이 있다.

수도권 정비계획법, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률뿐만 아니라 외국에서도 '좋은 규제'라 평가되는 개발제한구역(GB)에 대해 전방위적으로 관련 법령 대부분을 개정하는 등 수도권 규제완화를 시도하고 있다.

2009년 수도권정비계획법 시행령 개정을 통해 수도권 기업의 비수도권 이전이 급감했다.

규제완화 전후 2년 동안 수도권 이전기업 41% 감소하였으며, 기업의 선호도가 높은 충북에서조차 68%가 급감한 바 있다.

제5차 지역경제활성화대책 발표를 통해 개발제한지역해제 취락지역에는 주거지역용도로만 허용되었던 것을 준주거지역, 근린상업지역, 준공업지역으로 업조닝을 통해 공장 등의 설치가 가능하도록 용도제한을 완화하겠다고 밝힌바 있다.

권역별 그린벨트 해제 취락지역은 1,656개 마을에 106.2㎢로 이중 수도권이 549개 마을에 33.3%에 해당하는 35.4㎢이다.

또한 현재 개발 중인 그린벨트 해제지역에서 진행되는 신도시, 주택 및 산업단지 등의 개발사업은 145개소로 수도권이 54.5%에 해당하는 79개소이다.

결국 비수도권과 동일한 기준으로 용도제한 완화가 허용될 경우, 수도권 지역에 상가, 호텔, 공장 등 인구밀집유발시설의 신증설 등 투자 집중이 초래될 것이 자명해 비수도권에서 문제의 심각성을 여러 경로를 통해 강력 요구하고 있는 것이다.

규제완화의 설명력 부족

대한민국 헌법 제122조와 제123조에 '국가는 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립하고 지역 간 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다'고 명시해 국가균형발전을 국가의 의무로 규정하고 있다.

그럼에도 정부는 경제위기 극복이라는 명분아래 수도권 집중을 유발하는 투자활성화대책을 지속적으로 발표함으로써, 헌법이 정한 균형발전정책을 후퇴시키고 있다.

2015년 4월 16일 진도 앞바다에서 벌어진 세월호 참사는 2008년 MB 정부에서 추진한 여객선 선령 완화(20년→25년→30년)로 빚어진 무분별한 규제완화 결과로 전 국민은 충격과 함께 심한 분노를 느끼고 있다.

세월호의 국가적 대참사를 거울삼아 박근혜정부 출범 후 대통령까지 나서 '규제는 암덩어리다'라고 천명한 후 벌어지는 무분별한 규제척결을 당장 중지해야 한다.

2016년 경제정책방향은 비수도권 '규제프리존' 사업 시행과 연계하여 '접경지역 중 낙후지역 일부를 수도권 범위에서 제외하는 방안'을 검토과제로 발표했다.

이번에 수도권에서 제외를 요구하는 경기 동북부지역 10개 시·군은 '경기도 지역균형 발전 지원 조례'와 '접경지역 특별법'에 의해 지원을 받고 있는 지역으로 과연 낙후지역인가 의문이 든다.

그동안 수도권 정비계획법의 근간을 흔들기 위한 시도들은 인천과 경기에 의해 지속적으로 다양한 방법에 의해 추진돼 왔다.

서해 5도를 수도권에서 제외해야 한다는 주장과 경기 동북부의 10개 시·군을 수도권에서 제외해야 한다는 경기도의 요구에 정부가 답하는 모양새이다.

조만간 인천에서 요구했던 서해 5도의 수도권 제외 요구에 정부의 답이 나올 날도 머지 안았다.

사력을 다해 막아왔던 수도권 규제완화가 새로운 형태로 추진됨으로서 비수도권의 동력은 완전 상실하게 되었다. 대응방안을 마련하기가 쉽지 않다.

최근 정부가 발표한 규제프리존을 통해 지역별 특성화 발전전략은 결국 수도권의 접경지역 중 낙후지역을 수도권에서 제외하는 방안을 관철하기 위한 위장전술이 아닌가(?) 많은 전문가들이 색안경을 끼고 보는 이유이기도 하다.

정부의 발표에 의하면 동북부 접경지역 중 개발이 저조한 낙후지역을 수도권 범위에서 제외하기 위한 방안이라고 한다.

해당 지역의 기업투자여건을 개선하고 입지 규제를 완화하는 것이 골자로, 비수도권의 규제프리존 도입과 연계해 추진한다는 구상이다.

그동안 각 시도는 전략산업이나 미래성장동력산업을 통해 지역특성에 맞는 발전전략을 기 수립하여 추진 중이다.

규제프리존의 유무가 아니라 기업친화적인 수도권 정책으로 인해 발생되는 기업의 수도권 선호현상으로 인해 기 조성된 특화공단은 먼지만 날리고 있는데서 그 이유를 쉽게 찾을 수 있다.

결국 이번 수도권정비계획법의 근간을 뒤흔드는 경기 동북부지역의 수도권 제외가 현실화 된다면, 수도권과 접경을 이루고 있는 충북, 충남 등 지역별 산업단지의 기업유치 등의 차질뿐만 아니라 수도권으로 이전을 계획하고 있는 지방대학의 탈출현상이 가속화될 것이다.

정부가 수도권규제의 일부를 해제하겠다는 입장을 공식화하고 있어 비수도권은 대응한번 못하고 경기 동북부 규제완화를 강건너 불구경하듯 바라봐야만 하는 상황에 놓여 있다.

현재 수도권 제외 지역으로 거론되는 경기 동북부지역은 이미 비수도권에 큰 상실감을 준 지역이기도 하다.

바로 반환미군공여구역으로 '주한미군공여구역주변지역 등 지원특별법'에 의해 개발행위가 가능하도록 해제되어 10여개 지방대학이 이전완료 및 이전을 추진 중이기 때문이다.

KDI 발표에 의하면 그들만의 주장이라는 것은 쉽게 알 수 있다.

가평군(83), 연천군(98), 양평군(77), 여주시(60), 포천시(59), 동두천시(78), 김포시(11), 파주시(26), 고양시(25), 양주시(54) 등 이번에 낙후지역에서 해제를 요구하는 10개 시·군이 모두 100위 이내에 포함되어 수도권 해제를 위한 설명력이 떨어진다.

단지 수도권내에서 낙후되었다는 주장이지 전국 168개 시·군중에서 차지하는 위상으로 볼 때 설득력이 떨어질 수밖에 없다.

정부는 경기 동북부지역의 수도권 해제를 재고해야 한다. 수도권정비계획법의 근간을 흔드는 사항으로 신중한 접근이 필요하기 때문이다.

수도권정비계획법은 '수도권(首都圈) 정비에 관한 종합적인 계획의 수립과 시행에 필요한 사항을 정함으로써 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키는 것을 목적으로 한다'라는 목적을 다시 한 번 깊이 새겨볼 때이다.

인식의 전환이 필요하다

지역의 내발적 발전을 위한 역량이 수도권에 비해 취약한 상황에서 정부에서 무차별적으로 추진 중인 수도권 규제완화는, 목표는 달성하지 못하고 또 다른 갈등과 부작용만을 야기할 수 있으므로 신중한 접근이 필요하다.

첫째는 정부에서 수도권정책의 원칙 및 수도권 관리목표에 대한 재설정이 필요한 시점이라는 인식전환이 필요하다.

수도권-비수도권의 문제는 과도한 불균형 발전에서 기인한 것이므로 국가균형발전의 틀 속에서 수도권정책의 방향을 재설정할 필요가 있다.

수도권 관리목표는 수도권과 비수도권 간에 합의가 가능하고, 목표달성 정도를 쉽게 파악할 수 있도록 최대한 객관화․계량화해야 할 것이다.

둘째는 재량과 준칙의 딜레마에 대한 정부의 고찰이 절실한 시점이다.

규제개선을 통해 수도권 집중을 조장하면서, 지방도 균형적으로 발전시키겠다는 주장은 모순이다.

국정과제 중 하나인 지역균형발전과 지방분권촉진에 역행하는 이율배반적인 정책을 지속적으로 추진한다면, 단기적으로는 투자활성화라는 정책효과를 거둘 수 있을지는 모르나, 결국 지방의 협력이 배제된 '나 홀로 정부'가 되어 장기적으로는 어떠한 정책목표의 실현도 불가능해질 수 있다는 것을 인식하고 정부의 신뢰구축에 힘써야 할 것이다.

셋째는 대기업 및 대자본 위주의 규제개선에 대한 재 고찰이 필요한 시점이다.

대기업 및 대자본 위주의 규제완화를 추진할 경우, 사회적 잉여가 일부 대기업으로 사유화되고 그로 인한 사중손실은 국민의 몫으로 전가돼 사회정의와 형평성을 훼손하는 결과를 야기할 수도 있으므로 대기업의 입지규제를 현재보다 강화해야 할 것이다.

범국민적 공감대 형성을 위한 의견수렴 과정이 생략된 수도권 중심의 통보식 규제완화는 결코 창조경제 실현과 고용창출의 수단이 될 수 없다는 것을 인지해야만 할 것이다.

불필요한 규제, 시대에 맞지 않는 불합리한 규제를 없애는 데는 이론이 있을 수 없다.

하지만 국가의 정책비전을 뒷받침하기 위해 경제주체의 권리와 행위를 일정 수준 제한하는 법과 제도는 명칭만 규제일 뿐 쓸데없이 발목 잡는 규제와 같은 차원으로 취급될 대상이 아니다.

과도한 수도권 집중을 억제하고 국토의 균형발전을 촉진하려는 정책목적을 위한 수도권 규제가 대표적이다.

전 국토의 12%에 불과한 면적에 전체 인구와 경제력의 절반 가까이가 몰린 우리나라의 수도권 집중은 세계적으로 유례가 드물다.

수도권 규제가 특정 정권차원을 넘어 수십 년간 국민적 합의의 토대 위에 정책 방향으로 유지돼온 이유이다.

현행 수도권 규제의 재검토가 필요하다는 전문가들도 있다.
 

하지만 이는 수도권 과밀 억제의 효율성을 높이기 위해 법과 제도를 보다 정교하게 손봐야 한다는 취지이다.

'기업을 불편하게 하는 것은 무조건 악(惡)'이라는 그릇된 인식을 전제로 한 것과는 다르다.

수도권의 경쟁력이 떨어지는 이유는 오히려 과밀화로 인한 교통혼잡, 환경오염, 토지·주택 부족, 물가상승 등에 있다고 할 수 있다.

규제를 풀어 기업 활동으로 얻게 될 눈앞의 작은 이익보다는 과밀화의 부작용이 초래할 엄청난 사회적 비용과 지방의 피폐화에 더 눈을 돌려야 한다.

한편 지역균형발전협의체(회장 최문순지사)와 지역균형발전협의체 자문단(육동한 강원발전연구원장)은 12일 오후 2시 충북연구원 4층 대회의실에서 '역주행 균형발전, 새로운 대안을 찾다!'를 주제로 수도권 규제완화 대응 충청권 정책토론회를 개최했다. 지역균형발전협의체 자문단은 충청권 토론회에 이어 권역별(호남권, 영남권 등)로 토론회를 개최해 향후 수도권 규제완화와 대응 의견을 청취하고 지역균형발전의 새로운 담론을 모색할 예정이다.