새누리당 정권에 대한 강원도민의 무한애정이 외면을 받고 있다. 제19대 국회의원 선거에서 9석 모두 내어준 데 이어 제20대 대통령선거에서 전국 평균 51.6%보다 10.3%p나 높은 61.9%를 박근혜 대통령에게 몰아줬으나 아직까지 이렇다할 보상은 없는 상태다. 오히려 정부는 경기 북동부 접경지역 중 개발이 저조한 낙후지역을 수도권에서 제외하는 방안을 추진중으로, 강원도내 시군의 기업유치를 더욱 어렵게 하고 있다. 새누리당 정권과 '밀당' 없는 무한사랑의 부작용으로 이해된다.

정부가 비수도권 규제프리존과 연계해 접경지역 중 낙후지역을 수도권에서 제외하는 방안을 검토중이다. 이는 수도권정비계획법의 근간을 뒤흔드는 것으로, 춘천·원주·홍천·횡성 등 지역별 산업단지의 기업유치 등 차질이 예상된다.

정부가 경기 동북부 등 접경지역 중 개발이 저조한 낙후지역을 수도권 범위에서 제외하기 위한 개발방안을 오는 5월중 발표할 예정이다. 경기 북동부 낙후지역에 해당하는 지역은 가평군, 연천군, 양평군, 여주시, 포천시, 동두천시, 김포시, 파주시, 고양시, 양주시 모두 10개 시군이다.

골자는 이들 지역의 기업투자여건을 개선하고 입지 규제를 완화하는 것으로, 규제완화는 본격화할 전망이다.

이는 수도권규제의 골간을 뒤흔드는 것으로, 수도권의 비대화를 부추겨 강원도를 포함한 비수도권의 경제발전에 걸림돌이 될 전망이다.

▲수도권 3대 권역 현황. (자료=강원발전연구원)

공룡이 된 수도권 문제는 '이것'

서울과 인천, 경기도를 포함한 수도권은 국토면적의 11.8%에 불과하다. 하지만 국가 전체 부의 절반 이상을 차지하는 한편 권력·부·최고급문화·의료 등이 집중돼 있다.

2013년 현재 수도권 인구는 2525만6000명으로 전 국민 5114만1000명의 49.3%를 차지하고 있다. 이중 서울 1014만3000명, 인천 287만9000명, 경기 1223만4000명이다. 오는 2040년에는 수도권 인구가 전국 대비 51.4%까지 증가할 것이라는 예측도 있다.

여기에 지역총생산의 48.8%, 제조업의 56.9%, 금융 71.1%, 국세 65.4%, 공공기관 85.9%, R&D 투자 64.4%, 100대기업 본사 84% 등이 집중돼 있다.

대학교의 경우 2013년 현재 전국 340곳 중 수도권에 117곳이 위치해 34.4%를 차지하고 있다. 서울 48곳, 인천 7곳, 경기 62곳이다. 학생수는 더 심해 전국 150만5000명 중 574만명(38.1%)이 수도권에 재학 중이다.

무엇보다 자본의 수도권 집중은 우려할 수준이다. 2013년 현재 요구불예금과 저축성예금은 전국 1009조6850억원 중 70.1%인 708조 590억원이 수도권에 몰려있다. 이중 서울 532조 6890억원(52.8%), 인천 31조1970억원(3.1%), 경기 144조 1730억원(14.3%)이다.

우리나라의 수도권 집중은 세계적인 수준이다. 외국의 경우 영국 런던은 전체 인구의 25% 수준인 1400만명이 살고 있고, 전체 GDP의 31.9%를 차지하고 있다. 일본 동경은 지난 2002년 수도권 규제를 완화한 후 5년간 100만명이 늘어 지방과 소득격차가 1.86배로 증가하는 수도권 집중에 따른 부작용이 확대되고 있다.   

이와 같은 수도권 집중은 수도권의 문제를 국가적·국민적 부담으로 전가해 국가 전체의 경쟁력을 약화한다는 데 있다. 현재와 같은 수도권 과밀은 교통혼잡비용 12조8000억원과 대기오염 피해비용 10조4000억원, 환경처리비용 4조2000억원 총 27조4000억원의 천문학적인 사회적 비용을 유발하는 것으로 조사됐다.

수도권 정책 핵심 수도권 규제

수도권 정책은 수도권의 인구집중을 완화시키기 위해 산업, 교육, 행정, 도시개발 등 거의 전 분야에 걸쳐 추진됐다.

수도권 정책의 시작을 1964년 시행된 대도시 인구집중 방지책으로 보는 견해가 일반적이다. 당시 경제개발이 최우선 국정과제인 가운데 서울을 중심으로 경제활동이 집중되면서 문화, 교육 등 사회 전반으로 확대됐다. 이에 따라 지방과 격차는 더욱 확대됐고, 지방의 상대적 박탈감 역시 커지면서 사회적 정치적 쟁점으로 부상했다.

정부는 서울의 인구가 300만명을 넘기 시작한 1964년, 인구집중에 대한 심각성을 인식하고 '규제'를 근간으로 한 수도권 정책인 '대도시 인구집중 방지책'을 마련했다.

하지만 1970년대 이후 서울주변 경기도 지역의 인구가 증가하면서 수도권 정책의 공간적 범위는 더욱 넓어졌다. 1978년 수도권은 서울시의 일상생활권을 감안해 서울시와 주변 6개시, 33개 면을 포함하는 약 3000㎢으로 확대됐다.

1982년 수도권 정비계획법이 제정되면서 수도권의 범위는 서울시, 인천시, 경기도 전역으로 더욱 확대됐다. 이어 1994년 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률이 만들어졌다. 아울러 1972년 국토종합계획과 1984년 수도권정비계획 등 수도권 집중과 과밀을 규제하기 위한 다양한 정책들이 마련돼 시행됐다.

수도권 정책 첨병 수정법과 산집법

대도시 인구 집중을 막고 국토균형발전을 목표로 한 수도권 정책은 1982년 제정된 수도권정비계획법과 1994년 만들어진 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률로 대표된다. 수정법은 수도권 3대 권역에 대한 규제와 대규모 개발사업과 인구집중 유발시설에 대한 규제가 골자다. 산집법은 수도권 3대 권역에 대한 규제와 대기업 및 외국인 투자기업의 공장 신증설에 대한 규제를 담고 있다. 

산집법에 따라 원칙적으로 국내 대기업과 외국인 투자기업 공장 신증설은 금지된다. 다만 대기업은 성장관리권역 내 14개 업종, 성장관리권역 내 이전 8개 업종은 허용되고, 외국인 투자기업은 2010년까지 성장관리권역 내 25개 업종만 신증설이 허용됐다.

하지만 이와 같은 수도권 규제 속에서도 수도권 집중은 가속화되고 있다. 수도권 정책이 수도권 인구집중을 억제하지 못한 것은 정책이 일관성을 갖지 못했기 때문이다.

실제로 수도권 정책은 국가의 시책에 따라 규제완화를 거듭했다. 88서울올림픽 개최를 위한 서울시 개발과 주택 200만호 건설계획에 따른 수도권 5대 신도시 개발, 경제활성화를 위한 남동공단·시화공단개발, 민원해소를 위한 불법 무허가 공장의 양성화 조치 등이 그것이다.

여기에 개별 경제주체들의 경제적 계산에 따른 경제활성화와 수도권 기능제고 등 수도권 정책과 상반된 정책들이 잇따라 시행됐지만 수도권 정책이 이런 경제적 계산을 이길 만큼 강력하지 못해 수도권 분산정책은 추진력을 잃고 말았다. 

개별법의 시행령과 규칙 개정 등을 통해 수도권 규제완화가 지속적으로 이뤄진 탓도 크다. 실제로 수도권 정비계획법은 1982년 제정 이후 1994년 수도권 5개 권역을 3개 권역으로 조정한 것을 시작으로 13차례 개정됐고, 현재 국가안보상 수도권 외 지역으로 이전이 불가능한 공공청사 신증설을 예외적으로 허용하는 수정법 개정안이 국회에 제출된 상태다.

산업집적활성화와 공장설립에 관한 법률도 사정은 크게 다르지 않아 1994년 제정 이후 16차례 시행령과 시행규칙이 개정됐다. 

수도권 정책의 성패는 정부 몫

수도권 정책은 정부의 정책적 판단에 따른 것으로, 이는 수도권과 비수도권 간 대칭구조 하에 지역간 격차와 불균형이 존재하고 더욱 확대될 것을 우려해 시행된 것이다. 국가경제를 성장시키기 위해 발전가능성과 투자효율성이 높은 지역을 선별해 거점개발식 성장정책으로 국가발전정책을 추진했다. 이런 결과 지역간 경제력 격차와 재정불균형이 발생했고, 실질적인 지방자치를 위한 최우선 과제가 됐다.

이처럼 직접적인 원인은 수도권 중심의 일극체제 발전전략을 추진한 국가정책에 기인한다. 해결의 실마리 또한 정부의 책임이라는 주장이 나오는 배경이다.
 
정부는 수도권과 비수도권 간 지역상생전략을 위한 해법을 마련해야 하지만 여전히 중앙정부 주도 하의 법적 제도적 정책변화를 도모하고 있다. 지방분권의 강화가 요구되고 있는데도 정부가 행정적 재정적 권한을 이양하지 않고 있는 것이다.
 

▲경기북부 10개년 발전계획 4대 권역도. (자료=강원발전연구원)

정부는 경기 동북부지역을 수도권 범위에서 제외하고 낙후지역을 개발하는 방안을 마련중이다. 정부 검토과제 중 하나로 접경지역중 낙후지역은 수도권 범위에서 제외하는 방안을 제시한 데 이어 후속조치 계획을 통해 경기 동북부 등 개발이 저조한 낙후지역을 개발하는 방안을 오는 5월 중 발표할 예정이다.

정부는 비수도권은 규제프리존을 도입해 지역경제 발전을 도모하고 수도권 동북부 낙후지역은 수도권정비계획법상의 입지규제를 완화하고 기업투자 여건을 개선하려는 입장을 공식화했다는 점에서 주목된다.

경기도는 그간 공업용지 조성면적 및 공장 건축면적의 규모제한 합리화, 자연보전권역 지정 이전의 기존 공장 규제합리화, 자연보전권역 4년제 대학이전 허용, 경기북부(연천･가평) 수도권 범위 제외 등을 꾸준히 건의해 왔다.

강원도를 비롯한 비수도권은 직격탄을 맞게 될 전망이다.

수도권의 규제완화는 대기업의 대규모 설비투자 확대로 고용효과가 수도권에 집중되고 지방기업의 수도권 유턴 역류효과가 발생하는 등 투자와 신규고용 감소로 이어지게 되기 때문이다.

특히 경기 북동부 10개 시군의 반환공여구역 내 대학 이전 및 신설이 가능해질 경우 입학자원이 일자리가 많은 수도권으로 몰리면서 도내 대학 등 지방대학은 고사 위기로 내몰리게 될 전망이다.

무엇보다 수도권정비계획법 시행령 개정으로 수도권규제를 완화할 경우 수정법의 입법취지가 심각하게 훼손되고 결국 각각의 조항 역시 시행령 개정이 추진될 수 있어 사문화할 운명에 처하게 됐다.  

강원발전연구원 류종현 선임연구위원은 "수도권과 비수도권 간 격차로 국토의 양극화가 심화돼 지방의 쇠퇴와 사회적 기반의 붕괴를 위협하고 있다. 이는 수도권 자체의 국제경쟁력 저화와 주민의 삶의 질 저하를 초래할 수 있다"며 "수도권 지역의 자원배분과 경제력 집중에 따른 지역 간 격차확대로 지역불균형과 지역소외감, 상실감이 확산될 것이고 이는 국민통합에 장애요인이 되고 사회전반적인 효율성을 저하시켜 결국 국가전체의 효율성 저하로 나타나게 될 것"이라고 경고했다.