최문순 강원도지사는 13일 오후 원주 중앙시장 상설공연장에서 수도권 규제완화 반대지역균형발전을 촉구하는 1000만인 서명운동 행사에 참석, 국토의 효율적인 개발와 이용은 헌법적 가치임을 강조했다. 또 이는 국가의 의무라고 거듭 강조했다. 이어 하지만 정부는 적극적으로 수도권 규제완화를 진행하고 있다고 알렸다. 비수도권 국민들의 생존권을 위협하고 국론을 양분시킬 것이 자명하다고 깊이 우려했다. 전 국민적인 수도권 규제완화 반대 서명운동을 벌이는 이유를 이렇게 설명한 최문순 도지사는 "건강한 대한민국을 위해 무엇보다 도민들의 적극적인 참여가 필요하다"고 역설했다. 수도권 규제완화 반대 1000만인 서명운동은 전국 비수도권 14개 광역정부에서 진행 중으로, 광역정부별 인구비율에 따라 오는 6월말까지 서명부를 받는다. 강원도는 59만 4077명(5.9%)이 할당됐다. 이는 전체 도민의 38.6%에 해당한다. 오는 7월쯤 서명부는 정부에 전달될 예정이다.

◇ 수도권 규제는 헌법 가치

헌법 제122조는 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용․개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 돼 있다. 또 지역 간의 균형있는 발전을 위해 지역경제를 육성할 의무를 진다고 밝히고 있다.

정부의 의무는 전국 각 지역의 경쟁력을 국가 경쟁력의 기반으로 삼아 지역균형발전정책을 적극 추진하고 수도권 과밀 해소와 수도권과 비수도권 간 상생발전을 달성해야 하는 것이다.

수도권 규제는 수도권 정책의 핵심이다. 정부는 수도권과 비수도권 간 대칭구조 하에 지역 간 격차와 불균형이 존재하고 더욱 확대될 것을 우려해 수도권 규제를 근간으로 한 수도권 정책을 시행했다. 이는 국가경제를 성장시키기 위해 발전가능성과 투자효율성이 높은 지역을 선별해 거점개발식 성장정책으로 국가발전정책을 추진한 결과 지역 간 경제력 격차와 재정불균형이 발생했고, 실질적인 지방자치를 위한 최우선 과제가 됐다는 판단에 따른 것이다.

대도시 인구 집중을 막고 국토균형발전을 목표로 한 수도권 정책은 1982년 제정된 수도권정비계획법과 1994년 만들어진 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률로 대표된다. 수정법은 수도권 3대 권역에 대한 규제와 대규모 개발사업과 인구집중 유발시설에 대한 규제가 골자다. 산집법은 수도권 3대 권역에 대한 규제와 대기업 및 외국인 투자기업의 공장 신증설에 대한 규제를 담고 있다.

하지만 정부마다 수도권 규제완화 정책을 활발하게 진행했다. 주로 경제발전을 통한 국가경쟁력 강화를 명분으로 한, 경제성장을 앞세운 친기업적 발상이다. IMF 경제위기는 수도권 규제완화의 빗장을 여는데 크게 기여했다.

◇ 수도권 집중 사회적 비용 27조 4000억원 ‘국민 몫’

수도권 규제완화의 결과는 수도권 쏠림과 사회적 비용의 증가를 초래했다. 서울과 인천, 경기도를 포함한 수도권은 국토면적의 11.8%에 불과하다. 하지만 인구는 50%에 육박한다. 2013년 현재 수도권 인구는 2525만6000명으로 전 국민 5114만1000명의 49.3%를 차지하고 있다. 오는 2040년에는 수도권 인구가 전국 대비 51.4%까지 증가할 것이라는 예측도 있다. 또 지역총생산의 48.8%, 제조업의 56.9%, 금융 71.1%, 국세 65.4%, 공공기관 85.9%, R&D 투자 64.4%, 100대기업 본사 84% 등 권력·부·최고급문화·의료 등이 집중돼 있다.

수도권 인구집중도는 세계적인 수준이다. 2013년 현재 우리나라의 수도권에는 전체 인구의 49.5%가 거주하다. 이는 전 세계적으로 가장 과밀한 수도권 집중 현상으로, 수도권 집중 문제가 지적되고 있는 영국 런던 12.4%, 일본 동경 27.0%, 프랑스 파리 18.1%에 비해 매우 높은 수준이다.

이와 같은 수도권 집중은 수도권의 문제를 국가적·국민적 부담으로 전가해 국가 전체의 경쟁력을 약화한다는 데 있다. 현재와 같은 수도권 과밀은 교통혼잡비용 12조8000억원과 대기오염 피해비용 10조4000억원, 환경처리비용 4조2000억원 총 27조4000억원의 천문학적인 사회적 비용을 유발하는 것으로 조사됐다. 수도권 경제발전의 열매는 수도권의 몫인 반면 그로 인한 피해는 전 국민이 분담하는 형국이다.

◇ 수도권 규제완화=지방경제 공동화

경제력의 수도권 집중을 가중시키는 수도권 규제완화 정책은 지방경제의 공동화를 가속화를 의미한다. 특히 현재 비수도권에 조성 중인 혁신도시와 경제자유구역개발계획 등이 아직 초기단계라는 점에서 직격탄이 될 것으로 예상된다. 이처럼 수도권과 비수도권 간 격차가 심각한 상황에서 수도권을 중심으로 한 편향적인 정책 기조가 계속될 경우 비수도권의 경제공동화는 물론 자립적인 정주기반을 상실하면서 성장기반의 붕괴마저 우려되는 상황이다.

실제로 대학교의 경우 2013년 현재 전국 340곳 중 수도권에 117곳이 위치해 34.4%를 차지하고 있다. 서울 48곳, 인천 7곳, 경기 62곳이다. 학생수는 더 심해 전국 150만5000명 중 574만명(38.1%)이 수도권에 재학 중이다.

특히 서울시에 전국 상위 30위권 내 대학 17곳(57%)이 위치해 서울 소재 대학 졸업은 곧 서울에 있는 좋은 직장으로 취업과 자연스럽게 연계되면서 지역 출신 우수인재의 서울 쏠림현상을 부추기고 있다. 이는 곧 지방대학의 경쟁력 약화를 의미하는 것으로, 비수도권의 미래상을 더욱 암울하게 하고 있다.  

◇ IMF, 수도권 규제완화의 빗장을 풀다

1997년 발생한 IMF 경제위기는 시장경제논리로 무장한 조직적 수도권 규제완화 요구를 촉발했다. 수도권정비계획법을 추진하면서 개별법의 개정을 통해서 지속적인 수도권 규제완화가 추진됐다. 실제로 제2차 수도권정비계획으로 첨단대기업 제한적 입지규제가 완화됐고, 제3차 수도권정비계획(2006∼2020년) 심의 확정에 따라 수도권을 3개 권역으로 재편하고 성장관리권역 내 대기업 공장 신·증설이 본격적으로 허용됐다. 2004년 공장총량 억제기조를 유지하는 가운데 대기업의 기존공장 증설이 허용됐다. 2005년 대기업의 신설이 허용되고 업종도 확대됐다. 2006년에는 자연보전권역까지 규제완화가 확대됐다.

◇ 참여정부,  ‘先 지방 육성, 後 수도권 규제완화’

참여정부는 수도권 정책방향을 ‘先 지방 육성, 後 수도권 규제완화’의 기조를 유지하는 가운데 부분적으로 수도권 규제를 완화했다. 2004년 주한미군이전 및 미군공여 지역 등에 대한 수도권 규제가 완화됐다. 500㎡ 이상의 공장 신증설과 대학이전 및 신증설 허용, 대학총량 규제 배제 등이 그것이다. 또 자연보전권역 택지규제방식이 수질오염총량제 시행지역에 한해 택지개발을 6만㎡ 이상 금지하던 상한규제에서 10만㎡ 이상 금지하는 하한규제로 완화됐다.

또 도시재정비 사업의 시행을 촉진하기 위해 서울시 안에서 대학이전을 허용하고 수도권 내 정원 감축을 전제로 수도권 전문대학과 지방대학간 통합을 허용하는 등 대학구조개혁 지원 등을 위한 규제를 완화했다. 공장총량 설정주기도 1년에서 3년으로 변경했다.

◇ MB정부, 친기업주의 봇물 터진 수도권 규제완화 

친기업주의를 내세운 MB정부는 국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안을 발표하면서 수도권 규제를 전면적으로 해제했다. 수도권 규제 자체를 불합리하게 기업 활동을 억제하는 낡은 정책으로 규정하고 대대적인 규제완화를 추진했다.

MB정부는 경제위기에 적극적으로 대응하고 기업투자활성화를 통한 일자리 창출을 목적으로 수도권 이용계획 수립방식을 개편하고 용도지역 제도의 통합 및 단순화, 토지개발 및 이용규제의 합리화, 수도권 규제의 합리적 개선, 산업 및 도시용 토지공급 능력 확충 등 수도권 규제를 완화했다. 한마디로 수도권 규제를 위한 4대강 공사가 시작된 것이다.

특히 개별법의 개정을 통해 지속적으로 수도권 규제완화를 추진한 것은 특징적이다. 수도권 자연보전권역 내 행위제한을 완화해 오염총량관리계획 시행지역에서 시행하는 택지조성사업, 도시개발사업, 지역종합개발사업, 관광지조성사업의 면적 제한 규제를 완화했다.

또 연구소 등에 대한 과밀부담금 감면으로 산업단지, 과학기술단지, 나노기술단지에 건축하는 연구소와 금융중심지에 건축하는 금융업소에 대해 과밀부담금을 감면했다. 또 수질보전특별대책 지역 내의 공장 신·증설과 수도권 입주허용 첨단업종 범위의 확대 등도 함께 이뤄졌다.

◇ 박근혜정부, 투자활성화 내세운 우회전략

박근혜정부는 수도권 경쟁력 강화 위한 투자활성화를 내세워 수도권 규제완화 정책을 추진하고 있다. 실제로 박근혜정부의 투자활성화 대책(1차∼7차) 456개 과제 중 139개 과제는 수도권 규제완화와 직·간접적으로 관련이 있다. 이중 31개 과제는 수도권 집중을 초래하는 직접적인 규제완화와 관련이 있고, 108개 과제는 간접적으로 수도권 집중 효과를 유발할 가능성이 있는 것으로 분석된다.

특히 현 정부에서 추가논의 중인 4개 과제는 비수도권에 미치는 영향력이 크다는 점에서 이로 인한 영향력 등을 고려해 규제완화 여부를 검토할 필요가 있다. 현 정부는 수도권 유턴기업에 대한 재정지원 허용, 항만 및 공항 배후지 개발제한 완화, 자연보전권역 내 공장 신·증설을 위한 입지규제 완화, 경제자유구역 내 국내기업 공장총량제 적용 배제 4개 과제를 추가논의키로 했다. 강원발전연구원은 이로 인해 도내 잠재적 생산액 손실은 최대 연 5272억원, 생산액 손실에 따른 고용 감소는 최대 3479명에 이를 것으로 내다봤다.

현 정부는 올해 내 수도권 규제완화를 완료한다는 계획이다. 덩어리 규제는 단두대(기요틴)에 올려 과감하게 풀어야 하고 조금씩 해서는 한이 없다는 인식 하에 종합적인 국토정책 차원에서 의견을 수렴해 올 해는 해결을 할 수 있도록 하겠다는 것이다.

정부는 지난 1월 수도권 중심, 관광 등 유망 서비스산업, IT·BT 등 첨단산업, 벤처 등 투자수요가 상대적으로 크고 기업혁신을 촉진하는 분야에 대한 중점적인 투자를 골자로 한 수도권 중심의 관광인프라와 기업 혁신투자 활성화 대책을 발표했다.

이를 위해 총 22조원을 투자할 계획인 가운데 이중 수도권에 15조 5000억원(70.5%)을 투자하고 비수도권에는 6조 5000억원(29.5%)을 배분, 수도권 투자를 공식화했다.

◇ 국회, 수도권 규제완화 앞장

국회의원의 입법 활동을 통해 수도권 규제완화 정책이 제기되고, 그 영역 또한 공장입지 허용뿐만 아니라 금융이나 공공시설 등으로 다양화되고 있다.

제18대와 제19대 국회에서 총 5건의 입법 발의를 통해 수도권 규제완화는 추진돼 왔고, 향후에도 의원입법을 통해 수도권 규제완화가 추진될 것으로 전망된다.

최근 수도권 규제완화의 내용이 대학, 금융, 공공시설 등으로 그 대상이 확대되고 있는 것도 눈여겨볼 대목이다.

여기에 전국경제인연합회와 경기도 등이 수도권 규제완화를 적극 요구하고 있는 것도 눈길을 끈다. 이들은 수도권 규제효과가 낮고 해외기업 투자가 어렵기 때문에 수도권내 제조시설의 신·증설을 허용해야 한다는 주장을 펼치고 있다. 또 접경지역과 특수상황지역 등으로 경기도와 인천의 낙후지역인 연천, 가평, 강화, 옹진군은 수도권정비법상 권역에서 제외를 요구하고 있다.

◇ 정부 차원의 수도권-비수도권 상생협력 추진

광역정부 및 지방정부간 상생협력은 어느 때보다 필요성은 더욱 커지고 있다. 수도권과 비수도권의 상생발전은 지방정부와 기업, 개인, 단체들이 발전의 주체가 돼 협력하는 것이 핵심이다. 공동사업을 추진하는 과정에서 실질적인 상생의 모습이 될 것이라는 점에서 강원도-경기도 간 상생협력 협약은 의미가 있다. 정부는 지방이 상생을 추진할 수 있는 역량을 배양하는 배양자의 역할을 담당해야 한다. 지방이 역량을 갖출 때 발전이 이뤄질 것이기 때문이다. 이를 위해서는 우선적으로 지방분권이 강화돼야 하고 정책적 우위를 차지하도록 해야 한다.

정부는 수도권 규제완화에 앞서 비수도권에 대한 지역발전 정책을 추진하고 수도권 규제완화 시 지방의 부정적 효과 등을 분석해 지방에 발전기금을 지원하는 등 수도권과 비수도권이 상생할 수 있는 공감대를 형성할 수 있는 방안을 마련하고 중앙과 지방간 소통체계를 구축해야 한다. 또 정부 차원의 지역 간 균형발전을 위한 컨트롤 타워 기능을 강화하고 확대해야 한다.

강원발전연구원 류종현 선임연구위원은 "지역불균형 발전에 대한 헌법의 재인식과 공간적 균형발전, 지방분권을 통한 지방정부의 행·재정 자립성 제고, 수도권과 비수도권간 상생협력 등 종합적 관점에서 규제완화가 추진돼야 한다"면서 "수도권 규제완화와 상응해서 지방으로 환류(feed-back)가 되고 지방정부가 원하는 규제를 풀어주거나 상응하는 기회비용이 자동 지불되도록 운영할 수 있는 지방투자시스템을 도입하고 지역상생발전기금 개선과 함께 가칭 균형발전교부세를 신설하는 것도 검토해 볼 필요가 있다"고 조언했다.