수도권의 인구집중을 완화시키기 위한 규제인 수도권 정책을 두고 수도권과 비수도권은 서로 다른 처방을 내놓고 있다. 수도권은 기업투자확대를 위한 규제완화를 주장하는 반면 비수도권은 수도권처럼 발전할 수 있도록 수도권 정책의 효과를 높여야 한다고 맞서고 있다. 물론 국가경쟁력 강화라는 지향점은 동일하다. 하지만 수도권-비수도권은 동일한 목표에 대한 서로 다른 해법을 내놓으며 대립하고 있는 것이다.

일단 현 정부의 국정 방향은 수도권 규제완화에 맞춰져 있다. 경제발전에 발목을 잡는 각종 규제를 단두대(기요틴)에 올려 단번에 처리하겠다는 방침이다. 종합적 국토정책 차원에서 합리적 방안으로 연말까지 수도권 규제완화를 추진한다는 것이다. 국가경쟁력 강화와 투자활성화가 명목상 이유다. 

정부의 이러한 방침에 대해 비수도권은 수도권 집중은 효율성의 이득을 훨씬 초과하는 막대한 사회적 비용을 지역에 전가하면서 국가 전체의 경쟁력 약화를 초래하고 있다고 수용할 수 없다는 입장이다. 작은 국토지만 골고루 합리적으로 이용하고 각 지역별 특색을 살려 발전시켜야 국가경쟁력을 높일 수 있고 행복한 대한민국을 실현할 수 있다는 것이다.

이에 따라 수도권 규제완화에 대한 배경을 비롯해 수도권과 비수도권 간 주장 등을 5회에 걸쳐 짚어본다.

◆ 글 싣는 순서

1. 확대되는 수도권-비수도권 격차 
2. 수도권 정책의 탄생
3. 수도권 정책을 둘러싼 갈등
4. 수도권 규제완화 끝없는 질주Ⅰ
5. 수도권 규제완화 끝없는 질주Ⅱ

◆ 수도권 정책의 핵심은 수도권 규제

수도권 정책은 수도권의 인구집중을 완화시키기 위해 산업, 교육, 행정, 도시개발 등 거의 전 분야에 걸친 규제다. 정부는 수도권의 과도한 집중을 막기 위해 규제를 근간으로 하는 수도권 정책이 필요하다고 판단한 것이다. 하지만 수도권은 규제 속에서 집중과 과밀은 가속화됐다. 개별법의 시행령과 규칙 개정 등을 통해 수도권 규제완화가 지속적으로 이뤄진 탓이다.  

수도권 정책의 시작을 1964년 시행된 대도시 인구집중 방지책으로 보는 견해가 일반적이다. 당시 경제개발이 최우선 국정과제인 가운데 서울을 중심으로 경제활동이 집중되면서 문화, 교육 등 사회 전반으로 확대됐다. 이런 가운데 지방과 격차는 더욱 확대됐고, 지방의 상대적 박탈감 역시 커지면서 사회적 정치적 쟁점으로 부상했다.
  
정부는 서울의 인구가 300만명을 넘기 시작한 1964년, 인구집중에 대한 심각성을 인식하고 '규제'를 근간으로 한 수도권 정책인 '대도시 인구집중 방지책'을 마련했다.

서울의 인구가 급격히 증가함에 따라 심각한 주택난과 불량주거지의 형성, 수도권이 휴전선과 인접한 데서 오는 안보차원의 문제 등을 고려해 권력의 지방분산, 공장건설의 억제와 지방분산, 교육기관의 신증설 억제, 대형건축물의 신축억제 등을 시행하게 된 것이다. 공간적 범위는 '서울'이었다.

하지만 1970년대 이후 서울주변 경기도 지역의 인구가 증가하면서 수도권 정책의 공간적 범위는 더욱 넓어졌다. 1978년 수도권은 서울시의 일상생활권을 감안해 서울시와 주변 6개시, 33개 면을 포함하는 약 3000㎢으로 확대됐다.

1980년대 이후 국가안보와 고도경제성장 동시달성을 위해 수도권에 대한 본격적인 규제를 시작했다. 1982년 수도권 정비계획법이 제정되면서 수도권의 범위는 서울시, 인천시, 경기도 전역으로 더욱 확대됐다. 이어 1994년 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률이 만들어졌다. 아울러 1972년 국토종합계획과 1984년 수도권정비계획 등 수도권 집중과 과밀을 규제하기 위한 다양한 정책들이 마련돼 시행됐다.

이후 2003년 참여정부는 수도권 기능분산 정책과 성장억제 위주에서 벗어나 규제보다는 계획적인 관리 차원에서 수도권 정책의 변화를 시도, 행정중심복합도시 건설과 공공기관 이전을 추진했다. 2005년과 2006년 수도권발전 종합대책과 제3차 수도권정비계획을 통해 입지규제 중심에서 벗어나 발전을 위한 수도권 육성방향과 지방화시책과 연계해 중장기적으로 수도권의 규제를 계획적인 관리체제로 전환하는 방안을 제시했다.

하지만 이러한 계획들은 사회적 합의를 도출하는 데 실패하고 구체적인 실행방안이 마련되지 않아 이행되지 못했다. 2008년 이명박 정부는 국가경쟁력 강화를 위한 국토이용효율화 방안에서 수도권 규제를 합리적으로 개선한다는 차원에서 15대 세부과제를 선정하는 한편 2009년 수도권 광역도시계획변경을 통해 서민을 위한 저렴한 주택공급을 목적으로 서울 반경 20㎞의 개발제한구역에서 보금자리주택사업을 추진했다.
 
수도권 규제완화의 한 축을 담당하는 그린벨트 해제는 이명박 정부에서 서막이 오른 이후 현 정부가 더욱 확대하는 모양새를 띠고 있다. 현 정부는 지난 6일 열린 제3차 규제개혁장관회의에서 1971년 지정 이후 정부 주도로 운영해오던 그린벨트의 관리에 융통성을 부여해 30만㎡ 이하 규모의 그린벨트 해제 권한을 국토교통부 장관에서 시·도지사에게 넘기기로 했다. 전국 전체 그린벨트 233.5㎢ 가운데 41.9%를 차지하는 97.9㎢이 수도권에 몰려 있고 서울 경기 인천 등 수도권에 개발압력이 크다는 점을 감안할 때 사실상 수도권 규제완화라는 지적이 나온다.

◆ 수도권 정책의 성패는 정부 몫

수도권 정책은 정부의 정책적 판단에 따른 것으로, 이는 수도권과 비수도권 간 대칭구조 하에 지역간 격차와 불균형이 존재하고 더욱 확대될 것을 우려해 시행된 것이다. 국가경제를 성장시키기 위해 발전가능성과 투자효율성이 높은 지역을 선별해 거점개발식 성장정책으로 국가발전정책을 추진했다. 이런 결과 지역간 경제력 격차와 재정불균형이 발생했고, 실질적인 지방자치를 위한 최우선 과제가 됐다.

이처럼 직접적인 원인은 수도권 중심의 일극체제 발전전략을 추진한 국가정책에 기인한다. 해결의 실마리 또한 정부의 책임이라는 주장이 나오는 배경이다. 현재 정부는 지역 균형발전, 국가 균형발전, 수도권과 비수도권 상생발전을 주요 정책으로 추진하고 있다.  

이런 가운데 수도권과 비수도권 간 격차문제를 해소하기 위한 방안으로 지역상생전략이 부각되고 있다. 구체적으로 광역 및 지방정부에게 행정적재정적 권한을 확대하는 등 지방분권을 강화하는 것이다. 중앙집권형을 탈피해 지방분권화를 지향하는 상생전략이다. 중앙정부와 독립적으로 재원을 조달하고 지출하는 재정분권도 그 중 하나다.
 
정부는 수도권과 비수도권 간 지역상생전략을 위한 해법을 마련해야 하지만 여전히 중앙정부 주도 하의 법적 제도적 정책변화를 도모하고 있다. 지방분권의 강화가 요구되고 있는데도 정부가 행정적 재정적 권한을 이양하지 않고 있는 것이다.
   

◆ 수도권 정책 첨병 수정법과 산집법

대도시 인구 집중을 막고 국토균형발전을 목표로 한 수도권 정책은 1982년 제정된 수도권정비계획법과 1994년 만들어진 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률로 대표된다. 수정법은 수도권 3대 권역에 대한 규제와 대규모 개발사업과 인구집중 유발시설에 대한 규제가 골자다. 산집법은 수도권 3대 권역에 대한 규제와 대기업 및 외국인 투자기업의 공장 신증설에 대한 규제를 담고 있다. 

우선 수도권은 과밀억제권역과 성장관리권역, 자연보전권역 3대 권역으로 구분된다.

과밀억제지역은 과밀화 방지와 도시문제 해소를 목표로 서울과 인천 일부, 구리하남고양수원 등 16개 시가 포함된 지역이다. 면적 2061㎢, 인구 1974만 4000명으로 수도권 전체 면적 대비 17.2%, 인구 대비 77.1%를 차지한다.

100만㎡ 이상 택지와 30만㎡ 이상 공업용지, 10만㎡ 이상 관광지 개발사업이 금지된다. 또 공업지역 지정과 200㎡ 이상의 공장 신증설이 금지되고 입학정원 50인 이상을 초과하는 대학이나 공공청사, 연수시설 신설이 제한된다. 다만 대학의 이전은 심의 후 가능하다. 이 경우라도 서울 안으로 이전하는 것은 금지된다.

성장관리지역은 이전기능을 수용하고 자족기반 확충을 위해 인천 일부와 안산오산평택파주 등 14개 시와 연천군 15개 시군이 포함된 지역으로 면적 5926㎢, 인구 481만 3000명이다. 수도권 전체 면적 대비 50.2%, 인구 대비 18.8%를 차지한다. 

100만㎡ 이상 택지와 30만㎡ 이상 공업용지, 10만㎡ 이상 관광지 개발사업이 금지된다. 입학정원 50인 이상을 초과하는 대학은 금지된다. 다만 권역 내 또는 타 권역에서 이전은 가능하다. 

자연보전권역은 한강수계 수질과 녹지 등 자연환경 보전을 위해 이천광주여주 등 6개 시와 가평양평군 8개 시군이 포함된 지역으로 면적 3831㎢, 인구 106만3000명이다. 수도권 전체 면적 대비 32.6%, 인구 대비 4.1%를 차지한다.

6만㎡ 이상의 택지공업용지관광지 개발은 금지된다. 단 택지는 수질오염총량제 실시 시군의 경우 10만㎡ 이상 규모 제한 없이 가능하다.

산집법에 따라 원칙적으로 3대 권역에서 국내 대기업과 외국인 투자기업 공장 신증설은 금지된다. 다만 대기업은 성장관리권역 내 14개 업종, 성장관리권역 내 이전 8개 업종은 허용되고, 외국인 투자기업은 2010년까지 성장관리권역 내 25개 업종만 신증설이 허용됐다.

◆ 일관성 결여 수도권 정책 효과 반감 

하지만 이와 같은 수도권 규제 속에서도 수도권 집중은 가속화되고 있다. 수도권 정책이 수도권 인구집중을 억제하지 못한 것은 정책이 일관성을 갖지 못했기 때문이다.

실제로 수도권 정책은 국가의 시책에 따라 규제완화를 거듭했다. 88서울올림픽 개최를 위한 서울시 개발과 주택 200만호 건설계획에 따른 수도권 5대 신도시 개발, 경제활성화를 위한 남동공단·시화공단개발, 민원해소를 위한 불법 무허가 공장의 양성화 조치 등이 그것이다.

여기에 개별 경제주체들의 경제적 계산에 따른 경제활성화와 수도권 기능제고 등 수도권 정책과 상반된 정책들이 잇따라 시행됐지만 수도권 정책이 이런 경제적 계산을 이길 만큼 강력하지 못해 수도권 분산정책은 추진력을 잃고 말았다. 

개별법의 시행령과 규칙 개정 등을 통해 수도권 규제완화가 지속적으로 이뤄진 탓도 크다. 실제로 수도권 정비계획법은 1982년 제정 이후 1994년 수도권 5개 권역을 3개 권역으로 조정한 것을 시작으로 13차례 개정됐고, 현재 국가안보상 수도권 외 지역으로 이전이 불가능한 공공청사 신증설을 예외적으로 허용하는 수정법 개정안이 국회에 제출된 상태다.

산업집적활성화와 공장설립에 관한 법률도 사정은 크게 다르지 않아 1994년 제정 이후 16차례 시행령과 시행규칙이 개정됐다. 

강원발전연구원 류종현 선임연구위원은 "최근 11년간 수도권에서 강원도로 이전한 기업은 전국에서 2번째로 많은 109개 기업에 이르고 외국인 투자도 최근 6년간 110건으로 투자금액은 약 1조 1270억원"이라며 "수도권 집중 속도를 완화하고 지역의 공동화를 막는데 크게 공헌하고 있다"며 수도권 정책의 효과를 높일 것을 촉구했다.